|
Retour
recueil de textes
Communication
de la Commission au Conseil et au Parlement européen - L'intégration
de la politique des migrations dans les relations de l'Union européenne
avec les Pays tiers - I. migrations et développement - II.
rapport sur l'efficacité des ressources financières
disponibles au niveau communautaire pour le rapatriement des immigrants
et des demandeurs d'asile non admis, pour la gestion des frontières
extérieures et pour les projets concernant l'asile et les
migrations dans les pays tiers
/* COM/2002/0703 final */
EXTRAITS
2.
LES CAUSES DES MIGRATIONS INTERNATIONALES
2.1. Les facteurs premiers de la migration
Les causes et les schémas précis des migrations varient
dans le temps ainsi qu'entre les pays et les régions. Tout
au long de l'histoire, l'homme a toujours émigré lorsqu'il
ne trouvait plus, à l'endroit où il vivait, les moyens
ni les possibilités de satisfaire ses besoins et ses aspirations.
Les principaux facteurs « classiques » qui produisent
les migrations [6] sont notamment les suivants:
[6] Migration-Development Nexus, State of the Art Overview, Centre
for Development Research, Copenhague, février 2002. Cette
liste ne se veut pas hiérarchique, car les facteurs incitatifs
des migrations ont tendance à varier au cas par cas.
* une croissance économique négative ou faible, combinée
à une répartition inégale des revenus;
* la surpopulation et la forte croissance démographique;
* des taux élevés de chômage et de sous-emploi,
notamment à la suite de vastes restructurations économiques;
* la forte pression pesant sur les milieux ruraux et urbains;
* les conflits armés et les épurations ethniques;
* les violations des droits de l'homme, les discriminations et les
persécutions;
* les catastrophes naturelles et la dégradation de l'environnement;
* un faible niveau de gouvernance.
L'inadéquation ou l'insuffisance des politiques intérieures
et l'absence de réformes dans les pays en développement
eux-mêmes sont souvent à l'origine des facteurs décrits
ci-dessus.
Les facteurs d'incitation économiques des migrations ne sont
pas près de disparaître. D'après les statistiques
de la Banque mondiale, la main-d'oeuvre des pays à bas revenu
devrait passer de 1,4 à 2,2 milliards de personnes d'ici
à 2025 [7]. La tendance est la même dans les pays à
revenu moyen (d'où émane la majorité des flux
migratoires internationaux). Les niveaux actuels de la croissance
économique, du commerce et des investissements étrangers
dans les pays en développement sont manifestement insuffisants
pour pouvoir absorber cette main-d'oeuvre.
Contrairement aux migrations économiques, celles occasionnées
essentiellement par des situations de conflit et d'insécurité
ont en général un caractère plus cyclique.
Les flux de réfugiés sont inconstants. Les départs
massifs sont fréquemment (mais pas toujours) suivis de retours
massifs dès que la sécurité s'améliore.
Les émigrants originaires de régions déchirées
par un conflit, et surtout ceux qui migrent vers des pays développés,
sont généralement poussés par un ensemble de
facteurs.
[7] « Rapport sur le développement mondial »,
Banque mondiale, 1996
(...)
3.
LE POIDS DE LA QUESTION DES REFUGIES POUR LE PAYS D'ACCUEIL
Si l'Union européenne abrite un nombre important de réfugiés
et de demandeurs d'asile [9], de nombreux pays en développement
doivent accueillir des populations de réfugiés dépassant
largement les moyennes de l'Union européenne. En 2002, on
dénombre 13 millions de réfugiés et de demandeurs
d'asile de par le monde, dont 1,9 million (15 %) résident
sur le territoire de l'Union européenne [10]. A ceci s'ajoute
environ 20 millions de personnes déplacées, dont près
de la moitié se trouvent en Afrique, et plus d'un million
en Afghanistan.
[9] A l'instar des migrants économiques, la plupart des demandeurs
d'asile dans l'Union européenne ne sont pas non plus originaires
des pays en développement. Au cours de la dernière
décennie, 4 des 6 principaux pays fournisseurs de demandeurs
d'asile dans l'Union européenne étaient européens
(ex-Yougoslavie, Roumanie, Turquie et Bornie et Herzégovine).
[10] A titre de comparaison: les Etats-Unis accueillent environ
4 % de la population mondiale de réfugiés. Les chiffres
pour le Canada, l'Australie et le Japon sont respectivement de 1
%, 0,4 % et de 0,02 %.
D'après des statistiques établies par le HCR, le nombre
des demandeurs d'asile arrivant dans l'Union européenne a
diminué de moitié au cours de la dernière décennie
et s'établit actuellement à moins de 400 000 personnes
par an. A titre de comparaison, des pays tels que l'Iran et le Pakistan
ont vu arriver sur leur territoire, durant la seule année
2001, plus d'un million de demandeurs d'asile.
La question des réfugiés et demandeurs d'asile pèse
lourdement sur les pays en développement, d'autant plus que
ceux-ci ne disposent généralement que de capacités
financières et institutionnelles limitées. Les réfugiés
mettent parfois lourdement à contribution les structures
politiques et sociales souvent fragiles des pays en développement
qui les accueillent. Des recherches menées par le HCR [11]
ont montré que si l'on prend en compte ces facteurs, les
cinq pays les plus confrontés au problème des réfugiés
sont l'Iran, suivi du Burundi, de la Guinée, de la Tanzanie
et de la Gambie. En Afrique, le rapport entre la population de réfugiés
et le PIB par habitant [12] est 25 fois plus élevé
qu'en Europe.
[11] HCR, Selected indicators measuring capacity and contributions
of Host Countries, Genève, avril 2002.
[12] Nombre de réfugiés par 1000 habitants divisé
par le PIB par habitant. Ce chiffre donne une indication de la charge
relative que les réfugiés entrants constituent pour
les ressources financières et économiques du pays
qui les accueille. Le Pakistan, la Tanzanie et le Congo se trouvent
en tête de ce classement. Bien plus loin dans la liste, c'est-à-dire
à la 37ème place, le premier pays de l'Union européenne
est l'Allemagne.
La Communauté européenne fournit une assistance humanitaire
afin d'aider les populations réfugiées à surmonter
leurs difficultés. L'un des objectifs spécifiques
de l'aide humanitaire est en effet d'aider à faire face aux
mouvements de population (réfugiés, personnes déplacées
et rapatriées) et à leurs conséquences. Les
actions engagées par la Communauté dans le cadre du
règlement 1257/96 concernant l'aide humanitaire [13] (pour
laquelle ECHO, l'Office d'aide humanitaire de la Communauté,
est compétent) visent à fournir aux partenaires chargés
de la mise en oeuvre les crédits nécessaires pour
apporter une assistance, un secours et une protection aux populations
réfugiées, et ceci durant tout le temps nécessaire.
[13] JO L 163, 2.7.1996, p.1-6.
Dans le strict respect des principes fondamentaux du droit humanitaire
international, notamment l'impartialité et la non-discrimination,
l'aide humanitaire de la Communauté n'est fournie qu'en fonction
des besoins des populations touchées, la priorité
étant accordée aux plus vulnérables, tels que
les enfants, les femmes, les handicapés et les personnes
âgées.
Les projets qui sont financés visent à subvenir aux
besoins des réfugiés, et par la même occasion
à aider le pays d'accueil à faire face à un
afflux de réfugiés, leurs propres infrastructures
et capacités institutionnelles étant généralement
insuffisantes pour gérer les problèmes de cette nature.
Actuellement, la Communauté finance de nombreux projets de
ce type dans le monde. De plus, l'aide peut avoir des effets bénéfiques
sur les infrastructures du pays d'accueil et bénéficier,
subsidiairement, aux populations locales. Enfin, dès que
les réfugiés sont retournés dans leur pays
d'origine, des ressources financières peuvent être
fournies pour la réhabilitation (reboisement notamment) rendue
nécessaire par la présence des réfugiés
dans le pays d'accueil.
Sous certaines conditions préalables essentielles, des projets
sont également financés pour favoriser le rapatriement
vers le pays d'origine. Le rapatriement doit être volontaire
et il faut qu'il y ait une amélioration globale de la situation
dans le pays d'origine. Le pays d'origine doit également
avoir fourni des garanties ou des assurances adéquates en
ce qui concerne la sécurité des populations rapatriées.
Au Timor oriental, par exemple, une protection, des abris et une
aide à la réinstallation ont été fournis
à 300 000 réfugiés rentrés au pays.
De plus, la Communauté met à disposition des crédits
pour la réintégration des réfugiés dès
que ceux-ci ont été rapatriés afin d'aider
les pays d'origine à surmonter les difficultés liées
à une sortie de crise prolongée (conflits et destructions).
Dans cet ordre d'idée, la Communauté finance le rapatriement
par le HCR de dizaines de milliers de réfugiés sierra-léonais
de Guinée, de même que les mesures de réintégration
en Sierra Leone. Sont aussi financés les projets qui visent
à aider les réfugiés ayant quitté leur
premier pays d'accueil à se réinstaller dans un pays
tiers qui les accepte.
Le séjour des réfugiés, lorsqu'il se prolonge,
intensifie la pression sur les maigres ressources économiques
et environnementales du pays en développement qui les accueille
et peut parfois créer des tensions avec les communautés
locales, qui risquent de conduire à des problèmes
locaux de sécurité et de criminalité. Dans
nombre de pays africains, certains réfugiés se trouvent
dans des communautés d'accueil depuis 20 ans, voire davantage.
Nombre d'entre eux ont un passé rural et dépendent
d'un accès à des ressources naturelles communes, telles
que l'eau, des terres arables et des forêts, pour la possession
desquelles ils entrent en concurrence avec les populations pauvres
de la communauté d'accueil. Ce problème peut être
résolu si les pays d'accueil tentent d'intégrer ces
réfugiés en leur attribuant des terres, si possible
à proximité de leur zone d'origine géographique
et ethnique. Des pays tels que l'Ouganda et le Belize se sont essayés
à cette stratégie et ont réussi à intégrer
des réfugiés dans le processus de développement
national. Des actions analogues visant à promouvoir des solutions
durables, notamment par des initiatives d'intégration locale,
ont été engagées avec l'aide du HCR. Ce fut
notamment le cas de «l'initiative Zambie» [14].
(...)
6.
ASSISTANCE AUX PAYS TIERS DIRECTEMENT LIEE A LA GESTION DES MIGRATIONS
L'intégration des préoccupations liées aux
migrations dans la politique extérieure en général
et dans les politiques et programmes extérieurs de la Communauté
en particulier, est une tendance récente. De fait, les questions
liées à la migration constituent un nouveau domaine
d'action pour les programmes de coopération et de développement
communautaires. Depuis Tampere, la Commission européenne
a commencé à intégrer différentes questions
directement liées à la migration régulière
et clandestine dans sa politique et ses programmes de coopération
à long terme. Une aide communautaire substantielle, directe
et indirecte, a été programmée afin de soutenir
les efforts des pays tiers pour traiter les problèmes de
migration régulière et clandestine. Les annexes de
la présente communication recensent les programmes et activités
relatifs à la migration, au niveau régional et national
(une description détaillée de ces programmes figure
dans les programmes indicatifs nationaux ou régionaux annexés
aux documents de stratégie nationaux ou régionaux).
Certains de ces programmes - ceux qui sont expressément axés
sur la gestion frontalière, la lutte contre l'immigration
clandestine et la gestion des migrations - contribueront directement
à renforcer la capacité des pays tiers à gérer
les flux migratoires. La plupart des programmes concernés
seront mis en oeuvre au cours de la période 2002-2004. Certains
se trouvent déjà dans la phase de lancement. Sans
entrer dans une description des activités pays par pays,
on peut résumer comme suit les principales orientations régionales:
(...)
7.
AIDE D'URGENCE ET REHABILITATION
L'aide humanitaire n'est ni suffisante ni adaptée pour répondre
à tous les besoins créés par des crises chroniques
comme celles des réfugiés et ne saurait par elle-même,
garantir des solutions viables et durables. Il convient, dans le
cadre de la présente communication, d'accorder une attention
particulière au lien important entre l'aide d'urgence, la
réhabilitation et le développement. En avril 2001,
la Commission a publié une communication sur ce thème
afin de veiller en particulier à ce que l'aide d'urgence
soit conçue de manière à ce que lorsqu'elle
s'achève, d'autres instruments prennent le relais afin de
soutenir les objectifs de développement à long terme.
Les actions communautaires au titre du règlement 2130/2001
relatif aux actions dans le domaine de l'aide aux populations déracinées
dans les pays en développement d'Amérique latine et
d'Asie constituent un exemple d'instrument visant à lier
les activités humanitaires et la coopération au développement.
Pour ce faire, la Communauté s'efforce de mettre en place
l'expérience et les mécanismes pré-institutionnels
sur lesquels peut s'appuyer le développement futur. Pour
d'autres régions, ces actions d'aide aux populations déracinées
sont directement financées au moyen d'autres instruments
financiers généraux, tels que le Fonds européen
de développement (FED) et MEDA [20].
[20] Dans ce contexte, la Commission est favorable à l'intégration
d'actions financées au titre du règlement 2130/2001
dans le programme plus vaste ALA.
La réinstallation des réfugiés ou le soutien
aux réfugiés rentrés dans leur pays après
un conflit appelle une coopération étroite entre pays
voisins. Dans les zones de conflit où les divisions peuvent
rester profondes et les traumatismes et la méfiance collective
très vivaces, le retour prématuré de réfugiés
peut engendrer de nouvelles tensions, des conflits ou de la violence.
Le choix du moment et la coordination jouent donc un rôle
capital. Plusieurs programmes d'aide aux populations déracinées
sont déjà en cours de mise en oeuvre ou d'élaboration
(entre autre dans le contexte de CARDS). La Communauté continuera
de soutenir certaines initiatives telles que les programmes visant
à faciliter l'installation, au sein d'un pays d'accueil,
de réfugiés non désireux de rentrer dans leur
pays d'origine, et à réduire les pressions sociales
et politiques que cette installation semi-permanente engendre (par
exemple: retour des non-Albanais déplacés dans l'ancienne
République de Yougoslavie), et les programmes cherchant à
faciliter les retours transfrontaliers dans une situation post-conflit.
La communauté internationale doit soutenir cette coopération,
en particulier par le biais des échanges d'informations et
de la recherche d'un consensus sur des approches communes en matière
de citoyenneté, de retraites, de sécurité sociale,
de santé et d'éducation.
(...)
PARTIE
C - ORIENTATIONS
9.
LE DIALOGUE POLITIQUE ET LA CLAUSE SUR LES FLUX MIGRATOIRES
Dans le contexte de ses accords d'association ou de coopération
actuels ou futurs, l'Union s'emploiera à inscrire systématiquement
le lien entre l'immigration et le développement à
l'ordre du jour de son dialogue politique avec les pays tiers et
à intégrer les questions migratoires dans le dialogue
économique et social. Ce dialogue ne devrait pas se limiter
à la manière de traiter la question de la migration
illégale et de la réadmission; il pourrait également
aborder d'autres questions, telles que :
* les causes premières de la migration et les moyens de les
aborder de façon globale;
* la politique de la Communauté européenne en matière
d'immigration régulière et la gestion des flux migratoires
par le pays tiers concerné et, le cas échéant,
la mise en place de mesures de lutte contre l'immigration illégale,
notamment en ce qui concerne le passage en fraude et la traite d'êtres
humains, ainsi que la facilitation des retours et la réadmission
d'immigrés en situation irrégulière;
* la meilleure intégration des immigrés en situation
régulière qui vivent et travaillent dans l'Union européenne,
en examinant en particulier la question de l'égalité
de traitement appliquée aux travailleurs étrangers
légalement employés, ainsi que les mesures visant
à prévenir toute discrimination à l'encontre
de ressortissants de pays tiers ; une attention particulière
devrait être accordée à la lutte contre le racisme
et la xénophobie, ainsi qu'à l'éducation et
à la formation, et en particulier à la question de
l'insertion professionnelle des étudiants dans leur pays
d'origine ; les moyens de réglementer l'offre et la demande
de travailleurs peu qualifiés, en accordant par exemple des
permis de travail temporaires, afin de diminuer de façon
radicale ce facteur d'attrait pour l'immigration illégale
dans l'Union ;
* les moyens de faciliter la "mobilité des cerveaux"
et d'aider les immigrés en séjour régulier
sur le territoire de l'Union et qui désirent participer au
développement de leur pays d'origine;
Le Conseil européen de Tampere a souligné que le partenariat
avec les pays d'origine et de transit jouera un rôle déterminant
dans les politiques extérieures menées par l'Union
européenne en matière d'immigration. En juin 2002,
le Conseil européen de Séville a demandé instamment
que « dans tout futur accord de coopération, accord
d'association ou accord équivalent que l'Union européenne
ou la Communauté européenne conclura avec quelque
pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion
conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission
obligatoire en cas d'immigration illégale .» [23]
[23] Conclusions du Conseil européen, Séville, 21
et 22 juin 2002.
Comme d'autres accords de partenariat ou de coopération récents,
l'accord de Cotonou, liant l'Union européenne aux États
ACP, comporte des dispositions spécifiques sur la coopération
dans le domaine des migrations, notamment en ce qui concerne la
prévention et la lutte contre l'immigration illégale.
En tenant compte des conclusions du Conseil relatives à l'intensification
de la coopération avec les pays tiers en matière de
gestion des flux migratoires, adoptées en novembre 2002,
la Commission estime que l'article 13 de l'accord de Cotonou prévoit
un programme d'action global et équilibré, qui pourrait
servir de modèle à de futures clauses sur les flux
migratoires à négocier avec d'autres pays tiers. Toutefois,
ce modèle doit demeurer suffisamment souple pour pouvoir
être adapté aux spécificités et au type
de négociation propres à chaque cas.
(...)
11.
LES ACCORDS DE READMISSION
La Communauté a signé un accord de réadmission
avec Hong Kong le 27 novembre 2002. Un accord a été
paraphé avec le Sri Lanka en mai 2002 et avec Macao en octobre
2002. En outre, suivant les recommandations de la Commission, le
Conseil a adopté des décisions autorisant la Commission
à négocier des accords de réadmission entre
la Communauté européenne et la Russie (2000), le Pakistan
(2000), le Maroc (2000) et l'Ukraine (2002). Des contacts préliminaires
ont eu lieu avec ces pays afin de préparer les négociations
officielles.
A la suite des conclusions du Conseil du 29 avril 2002 et de celles
de Séville, la Commission a présenté au Conseil,
en octobre 2002, des recommandations pour l'adoption de quatre décisions
du Conseil autorisant la Commission à négocier des
accords de réadmission entre la Communauté européenne
et l'Albanie, l'Algérie, la Chine et la Turquie.
En outre, au nom de la Communauté, et si et lorsque celle-ci
le demande, la Commission ouvrira des négociations pour de
nouveaux accords de réadmission avec les pays ACP, sur la
base et après ratification de l'accord de Cotonou. L'Article
13 de l'accord de Cotonou comprend déjà un engagement
clair de chacun des États ACP "d'accepter le retour
et de réadmettre ses propres ressortissants illégalement
présents sur le territoire d'un État membre de l'Union
européenne, à la demande de ce dernier et sans autres
formalités". Toutefois, dans la mesure où l'un
des principaux problèmes rencontrés avec les résidents
illégaux est l'absence de documents d'identification et,
par conséquent, la difficulté d'établir leur
nationalité, il pourrait s'avérer nécessaire
d'étendre cette obligation aux ressortissants des pays tiers.
Les éventuels futurs accords de réadmission avec les
pays ACP pourraient aborder cette question et également mettre
l'accent sur les modalités de réadmission et de retour,
ainsi que sur leur organisation pratique et administrative. Ces
accords seront négociés dans le cadre plus large de
la mise en oeuvre de l'article 13, notamment pour ce qui concerne
le développement et d'autres aspects particulièrement
importants pour les pays ACP. Ces aspects feront l'objet de nouvelles
propositions de la Commission à un stade ultérieur,
notamment de la présentation prochaine de la communication
sur l'intégration dans l'Union européenne des immigrés
en situation régulière.
L'expérience a démontré qu'il ne faut pas sous-estimer
le temps nécessaire à la négociation d'un accord
de réadmission, perçu comme répondant au seul
intérêt de la Communauté, ni escompter des résultats
rapides. Ces négociations ne peuvent aboutir que si elles
s'inscrivent dans le cadre d'un agenda de coopération plus
large, prenant pleinement en compte les difficultés rencontrées
par les pays partenaires pour traiter efficacement les questions
de migrations. C'est pourquoi la Commission estime que la question
des "moyens de persuasion" - autrement dit, des mesures
incitatives visant à s'assurer la coopération des
pays-tiers dans la négociation et la conclusion d'accords
de réadmission avec la Communauté européenne
- devrait être envisagée pays par pays, dans le contexte
plus large du dialogue de politique, de coopération et de
programmation engagé avec les pays tiers concernés.
Dans ce domaine, la Commission pourrait envisager, au besoin, de
fournir une aide spécifique à la préparation
et la mise en oeuvre des accords de réadmission par les pays
tiers, visant à renforcer son assistance technique et financière
et, ce faisant, à encourager une meilleure gestion des flux
migratoires. Cette aide spécifique pourrait être financée
par la ligne budgétaire B7-667, dotée des ressources
suffisantes pour cette tâche. La programmation de cette ligne
budgétaire devra par ailleurs être cohérente
avec la stratégie globale de développement visant
les pays concernés. Il importe en outre que sa mise en oeuvre
soit conforme avec les principes, procédures et modalités
de programmation et de mise en oeuvre des programmes d'aide extérieure
de la Communauté. Enfin, il faut souligner que ces mesures
de soutien seront élaborées en collaboration avec
les États membres, en respectant le principe de la répartition
des tâches et du partage rationnel de la charge de travail.
Il est possible que, dans certains cas, ces mesures d'accompagnement
spécifiques ne constituent pas un encouragement suffisant.
Il est vrai que les conséquences des accords de réadmission
peuvent être importantes pour les pays tiers concernés.
En tant que pays de transit, il se peut qu'ils aient à faire
face à une tâche considérable, sur un plan technique
et financier, dans la mesure où ils devront se charger du
rapatriement des personnes concernées. Même la réintégration
de ses propres ressortissants peut être source de difficultés
pour un pays, étant donné qu'elle pèse sur
son marché du travail ou sur ses programmes d'aides publiques.
Dans ces cas, et dans le cadre plus large du dialogue de politique,
de coopération et de programmation engagé avec les
pays tiers, la Communauté européenne et les États
membres devraient être prêts à envisager la mise
en place de mesures d'incitation supplémentaires. Il faut
toutefois reconnaître qu'au niveau communautaire, la marge
de manoeuvre pour ce type de mesures est étroite.
En effet, les mesures d'incitation consistant en un meilleur accès
au marché ou en des préférences tarifaires
accordés aux pays tiers faisant preuve de coopération
ne pourraient être envisagées que dans la mesure où
elles seraient totalement compatibles avec les règles de
l'OMC. En outre, si les fonds disponibles restent constants, la
Communauté, en accordant une aide au développement
supplémentaire aux pays avec lesquels elle souhaite négocier
un accord de réadmission, diminuerait l'aide destinée
aux autres pays tiers. Cette diminution aurait pour effet de pénaliser
les pays qui ne posent pas de problèmes importants en matière
de migration. Des mesures compensatoires dans le domaine de la politique
d'immigration, telles qu'une politique des visas plus généreuse
à l'égard des pays faisant preuve de coopération
ou l'augmentation des quotas pour les travailleurs migrants de ces
pays, semble tout aussi difficile à négocier au niveau
communautaire, en particulier parce qu'elle supposerait un important
effort de coopération et de coordination de la part des États
membres et entre eux.
Dans la mesure où l'article 13 de l'accord de Cotonou prévoit
déjà des obligations juridiques claires pour les parties
à l'accord concernant la réadmission de leurs propres
ressortissants illégalement présents sur le territoire
d'une autre partie, ainsi que la conclusion d'accords de réadmission
bilatéraux, la Commission estime que de telles mesures d'incitation
financière ne sont pas nécessaires et que, par conséquent,
elles ne devront pas être appliquées à ces pays.
Là encore, la Commission estime que, pour adopter une approche
équilibrée, il convient d'étudier les solutions
possibles au cas par cas, en tenant compte non seulement de l'importance
du pays tiers concerné en terme de flux migratoires vers
l'Union européenne, mais également de la situation
spécifique du pays, de l'état des relations et du
niveau de coopération qu'il entretient avec la Communauté
et avec les États membres. |