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Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - L'intégration de la politique des migrations dans les relations de l'Union européenne avec les Pays tiers - I. migrations et développement - II. rapport sur l'efficacité des ressources financières disponibles au niveau communautaire pour le rapatriement des immigrants et des demandeurs d'asile non admis, pour la gestion des frontières extérieures et pour les projets concernant l'asile et les migrations dans les pays tiers
/* COM/2002/0703 final */

EXTRAITS

2. LES CAUSES DES MIGRATIONS INTERNATIONALES

2.1. Les facteurs premiers de la migration
Les causes et les schémas précis des migrations varient dans le temps ainsi qu'entre les pays et les régions. Tout au long de l'histoire, l'homme a toujours émigré lorsqu'il ne trouvait plus, à l'endroit où il vivait, les moyens ni les possibilités de satisfaire ses besoins et ses aspirations. Les principaux facteurs « classiques » qui produisent les migrations [6] sont notamment les suivants:
[6] Migration-Development Nexus, State of the Art Overview, Centre for Development Research, Copenhague, février 2002. Cette liste ne se veut pas hiérarchique, car les facteurs incitatifs des migrations ont tendance à varier au cas par cas.
* une croissance économique négative ou faible, combinée à une répartition inégale des revenus;
* la surpopulation et la forte croissance démographique;
* des taux élevés de chômage et de sous-emploi, notamment à la suite de vastes restructurations économiques;
* la forte pression pesant sur les milieux ruraux et urbains;
* les conflits armés et les épurations ethniques;
* les violations des droits de l'homme, les discriminations et les persécutions;
* les catastrophes naturelles et la dégradation de l'environnement;
* un faible niveau de gouvernance.
L'inadéquation ou l'insuffisance des politiques intérieures et l'absence de réformes dans les pays en développement eux-mêmes sont souvent à l'origine des facteurs décrits ci-dessus.
Les facteurs d'incitation économiques des migrations ne sont pas près de disparaître. D'après les statistiques de la Banque mondiale, la main-d'oeuvre des pays à bas revenu devrait passer de 1,4 à 2,2 milliards de personnes d'ici à 2025 [7]. La tendance est la même dans les pays à revenu moyen (d'où émane la majorité des flux migratoires internationaux). Les niveaux actuels de la croissance économique, du commerce et des investissements étrangers dans les pays en développement sont manifestement insuffisants pour pouvoir absorber cette main-d'oeuvre.

Contrairement aux migrations économiques, celles occasionnées essentiellement par des situations de conflit et d'insécurité ont en général un caractère plus cyclique. Les flux de réfugiés sont inconstants. Les départs massifs sont fréquemment (mais pas toujours) suivis de retours massifs dès que la sécurité s'améliore. Les émigrants originaires de régions déchirées par un conflit, et surtout ceux qui migrent vers des pays développés, sont généralement poussés par un ensemble de facteurs.
[7] « Rapport sur le développement mondial », Banque mondiale, 1996

(...)

3. LE POIDS DE LA QUESTION DES REFUGIES POUR LE PAYS D'ACCUEIL
Si l'Union européenne abrite un nombre important de réfugiés et de demandeurs d'asile [9], de nombreux pays en développement doivent accueillir des populations de réfugiés dépassant largement les moyennes de l'Union européenne. En 2002, on dénombre 13 millions de réfugiés et de demandeurs d'asile de par le monde, dont 1,9 million (15 %) résident sur le territoire de l'Union européenne [10]. A ceci s'ajoute environ 20 millions de personnes déplacées, dont près de la moitié se trouvent en Afrique, et plus d'un million en Afghanistan.
[9] A l'instar des migrants économiques, la plupart des demandeurs d'asile dans l'Union européenne ne sont pas non plus originaires des pays en développement. Au cours de la dernière décennie, 4 des 6 principaux pays fournisseurs de demandeurs d'asile dans l'Union européenne étaient européens (ex-Yougoslavie, Roumanie, Turquie et Bornie et Herzégovine).
[10] A titre de comparaison: les Etats-Unis accueillent environ 4 % de la population mondiale de réfugiés. Les chiffres pour le Canada, l'Australie et le Japon sont respectivement de 1 %, 0,4 % et de 0,02 %.

D'après des statistiques établies par le HCR, le nombre des demandeurs d'asile arrivant dans l'Union européenne a diminué de moitié au cours de la dernière décennie et s'établit actuellement à moins de 400 000 personnes par an. A titre de comparaison, des pays tels que l'Iran et le Pakistan ont vu arriver sur leur territoire, durant la seule année 2001, plus d'un million de demandeurs d'asile.

La question des réfugiés et demandeurs d'asile pèse lourdement sur les pays en développement, d'autant plus que ceux-ci ne disposent généralement que de capacités financières et institutionnelles limitées. Les réfugiés mettent parfois lourdement à contribution les structures politiques et sociales souvent fragiles des pays en développement qui les accueillent. Des recherches menées par le HCR [11] ont montré que si l'on prend en compte ces facteurs, les cinq pays les plus confrontés au problème des réfugiés sont l'Iran, suivi du Burundi, de la Guinée, de la Tanzanie et de la Gambie. En Afrique, le rapport entre la population de réfugiés et le PIB par habitant [12] est 25 fois plus élevé qu'en Europe.
[11] HCR, Selected indicators measuring capacity and contributions of Host Countries, Genève, avril 2002.
[12] Nombre de réfugiés par 1000 habitants divisé par le PIB par habitant. Ce chiffre donne une indication de la charge relative que les réfugiés entrants constituent pour les ressources financières et économiques du pays qui les accueille. Le Pakistan, la Tanzanie et le Congo se trouvent en tête de ce classement. Bien plus loin dans la liste, c'est-à-dire à la 37ème place, le premier pays de l'Union européenne est l'Allemagne.

La Communauté européenne fournit une assistance humanitaire afin d'aider les populations réfugiées à surmonter leurs difficultés. L'un des objectifs spécifiques de l'aide humanitaire est en effet d'aider à faire face aux mouvements de population (réfugiés, personnes déplacées et rapatriées) et à leurs conséquences. Les actions engagées par la Communauté dans le cadre du règlement 1257/96 concernant l'aide humanitaire [13] (pour laquelle ECHO, l'Office d'aide humanitaire de la Communauté, est compétent) visent à fournir aux partenaires chargés de la mise en oeuvre les crédits nécessaires pour apporter une assistance, un secours et une protection aux populations réfugiées, et ceci durant tout le temps nécessaire.
[13] JO L 163, 2.7.1996, p.1-6.

Dans le strict respect des principes fondamentaux du droit humanitaire international, notamment l'impartialité et la non-discrimination, l'aide humanitaire de la Communauté n'est fournie qu'en fonction des besoins des populations touchées, la priorité étant accordée aux plus vulnérables, tels que les enfants, les femmes, les handicapés et les personnes âgées.
Les projets qui sont financés visent à subvenir aux besoins des réfugiés, et par la même occasion à aider le pays d'accueil à faire face à un afflux de réfugiés, leurs propres infrastructures et capacités institutionnelles étant généralement insuffisantes pour gérer les problèmes de cette nature. Actuellement, la Communauté finance de nombreux projets de ce type dans le monde. De plus, l'aide peut avoir des effets bénéfiques sur les infrastructures du pays d'accueil et bénéficier, subsidiairement, aux populations locales. Enfin, dès que les réfugiés sont retournés dans leur pays d'origine, des ressources financières peuvent être fournies pour la réhabilitation (reboisement notamment) rendue nécessaire par la présence des réfugiés dans le pays d'accueil.
Sous certaines conditions préalables essentielles, des projets sont également financés pour favoriser le rapatriement vers le pays d'origine. Le rapatriement doit être volontaire et il faut qu'il y ait une amélioration globale de la situation dans le pays d'origine. Le pays d'origine doit également avoir fourni des garanties ou des assurances adéquates en ce qui concerne la sécurité des populations rapatriées. Au Timor oriental, par exemple, une protection, des abris et une aide à la réinstallation ont été fournis à 300 000 réfugiés rentrés au pays. De plus, la Communauté met à disposition des crédits pour la réintégration des réfugiés dès que ceux-ci ont été rapatriés afin d'aider les pays d'origine à surmonter les difficultés liées à une sortie de crise prolongée (conflits et destructions). Dans cet ordre d'idée, la Communauté finance le rapatriement par le HCR de dizaines de milliers de réfugiés sierra-léonais de Guinée, de même que les mesures de réintégration en Sierra Leone. Sont aussi financés les projets qui visent à aider les réfugiés ayant quitté leur premier pays d'accueil à se réinstaller dans un pays tiers qui les accepte.

Le séjour des réfugiés, lorsqu'il se prolonge, intensifie la pression sur les maigres ressources économiques et environnementales du pays en développement qui les accueille et peut parfois créer des tensions avec les communautés locales, qui risquent de conduire à des problèmes locaux de sécurité et de criminalité. Dans nombre de pays africains, certains réfugiés se trouvent dans des communautés d'accueil depuis 20 ans, voire davantage. Nombre d'entre eux ont un passé rural et dépendent d'un accès à des ressources naturelles communes, telles que l'eau, des terres arables et des forêts, pour la possession desquelles ils entrent en concurrence avec les populations pauvres de la communauté d'accueil. Ce problème peut être résolu si les pays d'accueil tentent d'intégrer ces réfugiés en leur attribuant des terres, si possible à proximité de leur zone d'origine géographique et ethnique. Des pays tels que l'Ouganda et le Belize se sont essayés à cette stratégie et ont réussi à intégrer des réfugiés dans le processus de développement national. Des actions analogues visant à promouvoir des solutions durables, notamment par des initiatives d'intégration locale, ont été engagées avec l'aide du HCR. Ce fut notamment le cas de «l'initiative Zambie» [14].

(...)

6. ASSISTANCE AUX PAYS TIERS DIRECTEMENT LIEE A LA GESTION DES MIGRATIONS
L'intégration des préoccupations liées aux migrations dans la politique extérieure en général et dans les politiques et programmes extérieurs de la Communauté en particulier, est une tendance récente. De fait, les questions liées à la migration constituent un nouveau domaine d'action pour les programmes de coopération et de développement communautaires. Depuis Tampere, la Commission européenne a commencé à intégrer différentes questions directement liées à la migration régulière et clandestine dans sa politique et ses programmes de coopération à long terme. Une aide communautaire substantielle, directe et indirecte, a été programmée afin de soutenir les efforts des pays tiers pour traiter les problèmes de migration régulière et clandestine. Les annexes de la présente communication recensent les programmes et activités relatifs à la migration, au niveau régional et national (une description détaillée de ces programmes figure dans les programmes indicatifs nationaux ou régionaux annexés aux documents de stratégie nationaux ou régionaux). Certains de ces programmes - ceux qui sont expressément axés sur la gestion frontalière, la lutte contre l'immigration clandestine et la gestion des migrations - contribueront directement à renforcer la capacité des pays tiers à gérer les flux migratoires. La plupart des programmes concernés seront mis en oeuvre au cours de la période 2002-2004. Certains se trouvent déjà dans la phase de lancement. Sans entrer dans une description des activités pays par pays, on peut résumer comme suit les principales orientations régionales:

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7. AIDE D'URGENCE ET REHABILITATION
L'aide humanitaire n'est ni suffisante ni adaptée pour répondre à tous les besoins créés par des crises chroniques comme celles des réfugiés et ne saurait par elle-même, garantir des solutions viables et durables. Il convient, dans le cadre de la présente communication, d'accorder une attention particulière au lien important entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement. En avril 2001, la Commission a publié une communication sur ce thème afin de veiller en particulier à ce que l'aide d'urgence soit conçue de manière à ce que lorsqu'elle s'achève, d'autres instruments prennent le relais afin de soutenir les objectifs de développement à long terme.

Les actions communautaires au titre du règlement 2130/2001 relatif aux actions dans le domaine de l'aide aux populations déracinées dans les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie constituent un exemple d'instrument visant à lier les activités humanitaires et la coopération au développement. Pour ce faire, la Communauté s'efforce de mettre en place l'expérience et les mécanismes pré-institutionnels sur lesquels peut s'appuyer le développement futur. Pour d'autres régions, ces actions d'aide aux populations déracinées sont directement financées au moyen d'autres instruments financiers généraux, tels que le Fonds européen de développement (FED) et MEDA [20].
[20] Dans ce contexte, la Commission est favorable à l'intégration d'actions financées au titre du règlement 2130/2001 dans le programme plus vaste ALA.

La réinstallation des réfugiés ou le soutien aux réfugiés rentrés dans leur pays après un conflit appelle une coopération étroite entre pays voisins. Dans les zones de conflit où les divisions peuvent rester profondes et les traumatismes et la méfiance collective très vivaces, le retour prématuré de réfugiés peut engendrer de nouvelles tensions, des conflits ou de la violence. Le choix du moment et la coordination jouent donc un rôle capital. Plusieurs programmes d'aide aux populations déracinées sont déjà en cours de mise en oeuvre ou d'élaboration (entre autre dans le contexte de CARDS). La Communauté continuera de soutenir certaines initiatives telles que les programmes visant à faciliter l'installation, au sein d'un pays d'accueil, de réfugiés non désireux de rentrer dans leur pays d'origine, et à réduire les pressions sociales et politiques que cette installation semi-permanente engendre (par exemple: retour des non-Albanais déplacés dans l'ancienne République de Yougoslavie), et les programmes cherchant à faciliter les retours transfrontaliers dans une situation post-conflit. La communauté internationale doit soutenir cette coopération, en particulier par le biais des échanges d'informations et de la recherche d'un consensus sur des approches communes en matière de citoyenneté, de retraites, de sécurité sociale, de santé et d'éducation.

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PARTIE C - ORIENTATIONS

9. LE DIALOGUE POLITIQUE ET LA CLAUSE SUR LES FLUX MIGRATOIRES
Dans le contexte de ses accords d'association ou de coopération actuels ou futurs, l'Union s'emploiera à inscrire systématiquement le lien entre l'immigration et le développement à l'ordre du jour de son dialogue politique avec les pays tiers et à intégrer les questions migratoires dans le dialogue économique et social. Ce dialogue ne devrait pas se limiter à la manière de traiter la question de la migration illégale et de la réadmission; il pourrait également aborder d'autres questions, telles que :
* les causes premières de la migration et les moyens de les aborder de façon globale;
* la politique de la Communauté européenne en matière d'immigration régulière et la gestion des flux migratoires par le pays tiers concerné et, le cas échéant, la mise en place de mesures de lutte contre l'immigration illégale, notamment en ce qui concerne le passage en fraude et la traite d'êtres humains, ainsi que la facilitation des retours et la réadmission d'immigrés en situation irrégulière;
* la meilleure intégration des immigrés en situation régulière qui vivent et travaillent dans l'Union européenne, en examinant en particulier la question de l'égalité de traitement appliquée aux travailleurs étrangers légalement employés, ainsi que les mesures visant à prévenir toute discrimination à l'encontre de ressortissants de pays tiers ; une attention particulière devrait être accordée à la lutte contre le racisme et la xénophobie, ainsi qu'à l'éducation et à la formation, et en particulier à la question de l'insertion professionnelle des étudiants dans leur pays d'origine ; les moyens de réglementer l'offre et la demande de travailleurs peu qualifiés, en accordant par exemple des permis de travail temporaires, afin de diminuer de façon radicale ce facteur d'attrait pour l'immigration illégale dans l'Union ;
* les moyens de faciliter la "mobilité des cerveaux" et d'aider les immigrés en séjour régulier sur le territoire de l'Union et qui désirent participer au développement de leur pays d'origine;
Le Conseil européen de Tampere a souligné que le partenariat avec les pays d'origine et de transit jouera un rôle déterminant dans les politiques extérieures menées par l'Union européenne en matière d'immigration. En juin 2002, le Conseil européen de Séville a demandé instamment que « dans tout futur accord de coopération, accord d'association ou accord équivalent que l'Union européenne ou la Communauté européenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d'immigration illégale .» [23]
[23] Conclusions du Conseil européen, Séville, 21 et 22 juin 2002.

Comme d'autres accords de partenariat ou de coopération récents, l'accord de Cotonou, liant l'Union européenne aux États ACP, comporte des dispositions spécifiques sur la coopération dans le domaine des migrations, notamment en ce qui concerne la prévention et la lutte contre l'immigration illégale. En tenant compte des conclusions du Conseil relatives à l'intensification de la coopération avec les pays tiers en matière de gestion des flux migratoires, adoptées en novembre 2002, la Commission estime que l'article 13 de l'accord de Cotonou prévoit un programme d'action global et équilibré, qui pourrait servir de modèle à de futures clauses sur les flux migratoires à négocier avec d'autres pays tiers. Toutefois, ce modèle doit demeurer suffisamment souple pour pouvoir être adapté aux spécificités et au type de négociation propres à chaque cas.

(...)

11. LES ACCORDS DE READMISSION
La Communauté a signé un accord de réadmission avec Hong Kong le 27 novembre 2002. Un accord a été paraphé avec le Sri Lanka en mai 2002 et avec Macao en octobre 2002. En outre, suivant les recommandations de la Commission, le Conseil a adopté des décisions autorisant la Commission à négocier des accords de réadmission entre la Communauté européenne et la Russie (2000), le Pakistan (2000), le Maroc (2000) et l'Ukraine (2002). Des contacts préliminaires ont eu lieu avec ces pays afin de préparer les négociations officielles.
A la suite des conclusions du Conseil du 29 avril 2002 et de celles de Séville, la Commission a présenté au Conseil, en octobre 2002, des recommandations pour l'adoption de quatre décisions du Conseil autorisant la Commission à négocier des accords de réadmission entre la Communauté européenne et l'Albanie, l'Algérie, la Chine et la Turquie.

En outre, au nom de la Communauté, et si et lorsque celle-ci le demande, la Commission ouvrira des négociations pour de nouveaux accords de réadmission avec les pays ACP, sur la base et après ratification de l'accord de Cotonou. L'Article 13 de l'accord de Cotonou comprend déjà un engagement clair de chacun des États ACP "d'accepter le retour et de réadmettre ses propres ressortissants illégalement présents sur le territoire d'un État membre de l'Union européenne, à la demande de ce dernier et sans autres formalités". Toutefois, dans la mesure où l'un des principaux problèmes rencontrés avec les résidents illégaux est l'absence de documents d'identification et, par conséquent, la difficulté d'établir leur nationalité, il pourrait s'avérer nécessaire d'étendre cette obligation aux ressortissants des pays tiers. Les éventuels futurs accords de réadmission avec les pays ACP pourraient aborder cette question et également mettre l'accent sur les modalités de réadmission et de retour, ainsi que sur leur organisation pratique et administrative. Ces accords seront négociés dans le cadre plus large de la mise en oeuvre de l'article 13, notamment pour ce qui concerne le développement et d'autres aspects particulièrement importants pour les pays ACP. Ces aspects feront l'objet de nouvelles propositions de la Commission à un stade ultérieur, notamment de la présentation prochaine de la communication sur l'intégration dans l'Union européenne des immigrés en situation régulière.

L'expérience a démontré qu'il ne faut pas sous-estimer le temps nécessaire à la négociation d'un accord de réadmission, perçu comme répondant au seul intérêt de la Communauté, ni escompter des résultats rapides. Ces négociations ne peuvent aboutir que si elles s'inscrivent dans le cadre d'un agenda de coopération plus large, prenant pleinement en compte les difficultés rencontrées par les pays partenaires pour traiter efficacement les questions de migrations. C'est pourquoi la Commission estime que la question des "moyens de persuasion" - autrement dit, des mesures incitatives visant à s'assurer la coopération des pays-tiers dans la négociation et la conclusion d'accords de réadmission avec la Communauté européenne - devrait être envisagée pays par pays, dans le contexte plus large du dialogue de politique, de coopération et de programmation engagé avec les pays tiers concernés.

Dans ce domaine, la Commission pourrait envisager, au besoin, de fournir une aide spécifique à la préparation et la mise en oeuvre des accords de réadmission par les pays tiers, visant à renforcer son assistance technique et financière et, ce faisant, à encourager une meilleure gestion des flux migratoires. Cette aide spécifique pourrait être financée par la ligne budgétaire B7-667, dotée des ressources suffisantes pour cette tâche. La programmation de cette ligne budgétaire devra par ailleurs être cohérente avec la stratégie globale de développement visant les pays concernés. Il importe en outre que sa mise en oeuvre soit conforme avec les principes, procédures et modalités de programmation et de mise en oeuvre des programmes d'aide extérieure de la Communauté. Enfin, il faut souligner que ces mesures de soutien seront élaborées en collaboration avec les États membres, en respectant le principe de la répartition des tâches et du partage rationnel de la charge de travail.

Il est possible que, dans certains cas, ces mesures d'accompagnement spécifiques ne constituent pas un encouragement suffisant. Il est vrai que les conséquences des accords de réadmission peuvent être importantes pour les pays tiers concernés. En tant que pays de transit, il se peut qu'ils aient à faire face à une tâche considérable, sur un plan technique et financier, dans la mesure où ils devront se charger du rapatriement des personnes concernées. Même la réintégration de ses propres ressortissants peut être source de difficultés pour un pays, étant donné qu'elle pèse sur son marché du travail ou sur ses programmes d'aides publiques.

Dans ces cas, et dans le cadre plus large du dialogue de politique, de coopération et de programmation engagé avec les pays tiers, la Communauté européenne et les États membres devraient être prêts à envisager la mise en place de mesures d'incitation supplémentaires. Il faut toutefois reconnaître qu'au niveau communautaire, la marge de manoeuvre pour ce type de mesures est étroite.

En effet, les mesures d'incitation consistant en un meilleur accès au marché ou en des préférences tarifaires accordés aux pays tiers faisant preuve de coopération ne pourraient être envisagées que dans la mesure où elles seraient totalement compatibles avec les règles de l'OMC. En outre, si les fonds disponibles restent constants, la Communauté, en accordant une aide au développement supplémentaire aux pays avec lesquels elle souhaite négocier un accord de réadmission, diminuerait l'aide destinée aux autres pays tiers. Cette diminution aurait pour effet de pénaliser les pays qui ne posent pas de problèmes importants en matière de migration. Des mesures compensatoires dans le domaine de la politique d'immigration, telles qu'une politique des visas plus généreuse à l'égard des pays faisant preuve de coopération ou l'augmentation des quotas pour les travailleurs migrants de ces pays, semble tout aussi difficile à négocier au niveau communautaire, en particulier parce qu'elle supposerait un important effort de coopération et de coordination de la part des États membres et entre eux.

Dans la mesure où l'article 13 de l'accord de Cotonou prévoit déjà des obligations juridiques claires pour les parties à l'accord concernant la réadmission de leurs propres ressortissants illégalement présents sur le territoire d'une autre partie, ainsi que la conclusion d'accords de réadmission bilatéraux, la Commission estime que de telles mesures d'incitation financière ne sont pas nécessaires et que, par conséquent, elles ne devront pas être appliquées à ces pays.

Là encore, la Commission estime que, pour adopter une approche équilibrée, il convient d'étudier les solutions possibles au cas par cas, en tenant compte non seulement de l'importance du pays tiers concerné en terme de flux migratoires vers l'Union européenne, mais également de la situation spécifique du pays, de l'état des relations et du niveau de coopération qu'il entretient avec la Communauté et avec les États membres.