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PROPOSITIONS CONCERNANT LES DEBOUTES DU DROIT D’ASILE
Une
réalité incontestable
juillet
2004
Au cours
de ces dernières années, alors que le nombre de demandes
de reconnaissance de la qualité de réfugié
augmentait en France, le taux d’accord n’a cessé
de diminuer, créant un nombre croissant de déboutés.
En cinq ans, l’Office français de protection des réfugiés
et apatrides (OFPRA) a débouté près de 290.000
demandeurs. Parmi ceux qui ont fait appel, 11.000 ont vu le rejet
de l’OFPRA annulé par la Commission des recours des
réfugiés. Par ailleurs, sur la même période,
plus de 100.000 demandes d’asile territorial ont été
déposées : la presque totalité s’est
soldée par un refus.
Ces « déboutés » ont connu des sorts divers
: certains ont obtenu le statut de réfugié à
l’issue d’un réexamen [1], d’autres un
document de séjour à un autre titre, quelques uns
sont partis de leur plein gré, d’autres ont été
éloignés de force. Mais la majorité vit «
sans-papiers » en France.
En 2003, moins d’un demandeur sur six a réussi à
obtenir une protection. Pour la CFDA, il est intolérable
que des étrangers qui ont parfois bravé mille morts
pour parvenir en France voient leur demande rejetée. Par
son parcours semé d’obstacles, le système de
l’asile en France dysfonctionne : aux mauvaises conditions
d’information et d’accueil s’ajoutent la complexité
des procédures elles-mêmes. Parmi les « déboutés
», se trouvent des personnes dont la vie sera en péril
en cas de retour dans leur pays, faute d’avoir pu plaider
judicieusement leur cause. La réforme législative
de 2003 introduit des contraintes matérielles encore plus
pénalisantes pour les demandeurs d’asile. Dans ce contexte,
alourdi par un climat de suspicion qui fait de chaque demandeur
un fraudeur potentiel, il est à craindre que le nombre de
déboutés n’augmente, surtout si les décideurs
sont sous la pression de délais trop réduits ou de
critères de rendement. Si les persécutions de militants
internationalement connus continuent à être prises
en compte, les risques de persécution encourus par des anonymes
seront de plus en plus ignorés. Et pourtant, nul ne quitte
son pays sans raison.
Dans ce document, la CFDA présente des recommandations pour
que la procédure s’applique de façon équitable
et respecte les textes internationaux comme le principe de non refoulement
de la Convention de Genève de 1951, la Convention contre
la torture et la Convention européenne des droits de l’homme.
Ce document se situe dans le prolongement de ses « 10 conditions
minimales pour un réel droit d’asile en France »
d’octobre 2001. L’application de la nouvelle législation
impose que des situations soient revues et nécessite de jeter
des bases généreuses pour la « protection subsidiaire
» ; les conditions à cause desquelles des demandeurs
ont été déboutés demandent à
être reprises en compte ; l’expérience de l’application
de la réglementation européenne (Dublin) montre aussi
ses effets pervers.
1)
Des déboutés dont la présence est « tolérée
» sur le territoire
Certains demandeurs déboutés de l’asile se retrouvent
dans une situation inextricable : ils craignent pour leur vie en
cas de retour au pays, l’administration ne veut ou ne peut
les éloigner du territoire mais elle ne leur remet pas pour
autant un titre de séjour en règle. La CFDA dénonce
le fait que ces personnes ne soient pas protégées
ni ne puissent bénéficier de conditions d’existence
dignes et légales.
Certains cas sont particulièrement choquants :
1. certains déboutés obtiennent que le tribunal administratif
annule la décision de renvoi vers leur pays d’origine,
mais ils ne reçoivent pas de titre de séjour pour
autant ;
2. certains étrangers ont vu leur demande d’asile rejetée
par l’OFPRA, mais l’Office, sous l’empire de l’ancienne
loi, avait signalé leur situation au ministère de
l’Intérieur comme relevant de l’asile territorial.
Pourtant, aucune information n’est disponible sur la suite
accordée à ces recommandations.
La CFDA demande une attention particulière pour les étrangers
pour lesquels la décision de renvoi vers un pays a été
annulée ou le bénéfice de l’asile territorial
a été recommandé et, en particulier, que l’administration
leur remette systématiquement un document provisoire de séjour
et examine la possibilité de leur remettre un titre de séjour.
D’autres situations doivent en outre être prises en
compte :
- certains déboutés ne peuvent repartir dans leur
pays pour des raisons d’insécurité malgré
l’injonction qui leur est faite par l’administration
française ;
- d’autres déboutés ne peuvent être éloignés
pour des raisons tenant à leur vie privée ou familiale
;
- d’autres encore ont attendu plusieurs années une
réponse à leur demande d’asile et peuvent montrer
des signes d’une certaine intégration malgré
la difficulté de leur situation administrative.
La CFDA demande que l’administration examine systématiquement
la possibilité d’accorder le droit au séjour
à ces déboutés. L’impossibilité
pour certains d’entre eux de fournir un passeport –
crainte de se rapprocher des autorités de leur pays même
s’ils ont été considérés comme
n’ayant pas besoin de protection internationale – ne
doit pas être un obstacle à la délivrance d’un
titre de séjour. La récente modification de la législation
sur l’immigration ayant élargi le rôle de la
commission du titre de séjour, les préfectures peuvent
utilement la saisir des cas les plus litigieux.
2)
Des persécutés déboutés à cause
des mauvaises conditions d’accueil ou d’écoute
« Il ne faut plus que les désordres de notre dispositif
d'asile soient porteurs d'injustices, d'inquiétudes et de
précarité. Il faut au contraire qu'ensemble, nous
redonnions à l'asile ses lettres de noblesse et que nous
soyons fiers de ce droit si intimement lié aux valeurs et
aux convictions que la France entend défendre à travers
le monde » M. de Villepin, alors ministre des Affaires étrangères,
Assemblée nationale, juin 2003, présentation du projet
de loi réformant l’asile.
2 a) Les conditions matérielles dans lesquelles les demandeurs
réalisent leur demande ont une incidence évidente
sur l’issue de la procédure : l’absence d’information,
de ressources, d’hébergement ou de soutien éclairé
est un élément majeur pour empêcher une procédure
équitable et conduit trop souvent au rejet de la demande
d’asile. Des demandeurs sont déboutés à
cause de leur méconnaissance des subtilités linguistiques
ou réglementaires.
La CFDA
– recommande à nouveau la création d’une
allocation pour les besoins liés aux procédures :
traductions, bons de transports pour honorer les convocations, frais
d’avocat (voir la plateforme d’octobre 2001 «
10 conditions minimales pour un réel droit d’asile
en France ») ;
– recommande la création d’une « commission
nationale consultative des demandeurs d’asile », rassemblant
les organismes et ministères concernés, cette commission
serait notamment chargée de définir les conditions
pour un nouvel examen, dans des conditions sereines, de la demande
de tout débouté dont la demande aurait été
entravée par des conditions de grande précarité,
l’absence d’information, voire l’incapacité
manifeste d’exercer son droit de recours ;
– demande que soit mise en œuvre sans délai l’exigence
d’une information écrite par les autorités prévue
par la directive européenne sur les conditions d’accueil
(27 janvier 2003, art 5), également utile pour la bonne information
des guichets des préfectures parfois seules sources d’information
officielle des demandeurs sur l’asile ;
– demande que l’aide juridictionnelle soit accordée
sans délai et sans condition de régularité
d’entrée sur le territoire comme le prévoit
la proposition de directive européenne relative aux procédures
qui devrait être adoptée courant 2004. Pour rendre
cette aide effective, le montant de l’aide juridictionnelle
doit être augmenté de manière substantielle.
2
b) La loi du 10 décembre 2003 généralise le
principe des entretiens à l’Ofpra mais de nombreuses
exceptions, notamment en raison de la remise d’« éléments
manifestement infondés », en réduisent dramatiquement
la portée. En outre, cette loi prévoit le traitement
de certains recours « par ordonnance », privant ainsi
le demandeur de la possibilité de s’exprimer de vive
voix. Pour un demandeur qui n’est pas de tradition écrite
ou qui manie mal le français, l’absence de réel
soutien lors de la rédaction de la demande risque d’aboutir
à un rejet sur simple dossier, sans entretien, si des éléments
écrits maladroitement sont jugés « manifestement
infondés ».
La CFDA demande
– que, dans le cadre de l’application de la loi, soit
donnée une définition objective et compréhensible
de la notion de « manifestement infondé » qui
permet entre autres une dispense d’entretien à l’OFPRA
et de celle d’« élément sérieux
susceptible de remettre en cause les motifs de la décision
du directeur de l’OFPRA » qui implique un rejet du recours
sur simple dossier, sans convocation à une audience publique
;
– qu’aucune demande ne soit rejetée sans que
le demandeur ait pu exprimer de vive voix ses craintes de persécution
au moins à un stade de la procédure et qu’une
proposition de soutien éclairé ait pu lui être
faite ; les conditions dans lesquelles il a dû réaliser
sa demande doivent être prises en compte pour justifier d’un
rejet sans entretien en première instance. En aucune façon,
un demandeur ne doit être débouté de son recours
sur simple dossier s’il n’a pas bénéficié
d’un entretien en première instance mais il doit être
informé de son droit à solliciter le bénéfice
de l’aide juridictionnelle ;
– que, pour toute démarche de réexamen ou de
nouvelle demande, les déboutés qui n’ont pu
être entendus lors de la précédente procédure,
d’une part ne soient pas mis a priori en procédure
prioritaire, d’autre part bénéficient systématiquement
d’un entretien.
2
c) Les mesures envisagées par les projets de décret
laissent à penser que les réductions du délai
de rédaction en français d’un formulaire plus
complexe aboutiront à une augmentation des refus d’enregistrement
[2] ou, sans vrai soutien, à des rejets sans entretien du
fait de dossiers mal rédigés.
La CFDA demande qu’en cas de refus d’enregistrement
de son dossier par l’OFPRA alors que le requérant n’a
pu bénéficier d’un vrai soutien, les instructions
données aux préfectures visent à ne pénaliser
d’aucune sorte le demandeur contraint à une nouvelle
demande d’admission au séjour, mais à l’orienter
vers une structure qui pourra utilement l’aider dans sa démarche.
2
d) Dans le climat de méfiance généralisée
qui caractérise la procédure d’asile, le soupçon
d’immigration économique peut occulter les craintes
de persécution ; or souvent les deux motifs peuvent être
étroitement liés.
La CFDA demande que, sur le formulaire de demande et lors de chaque
entretien, la spécificité du droit d’asile soit
explicitement rappelée et que l’insistance du demandeur
sur sa volonté d’intégration dans la société
française ne puisse aucunement jouer en défaveur du
demandeur.
3)
Une situation nouvelle
3 a) En instituant la « protection subsidiaire », la
loi relative à l’asile du 10 décembre 2003 a
créé un droit nouveau. Si les craintes de persécution
d’un demandeur sont établies, sa demande de protection
fondée sur cette modification , en référence
à un droit nouveau, ne peut être qualifiée de
« réexamen », car elle ne repose pas sur des
éléments « nouveaux » de craintes de persécution
[3].
La CFDA recommande que tout demandeur débouté en raison
de l’interprétation restrictive alors en vigueur de
la Convention de Genève ou de l’absence de la «
protection subsidiaire » puisse faire une « nouvelle
» demande et bénéficier d’une procédure
« normale ». Les préfectures doivent s’en
tenir à une application stricte de la loi pour accorder l’admission
au séjour sans juger a priori ces demandes comme abusives
avec les mesures restrictives induites, ni opposer un quelconque
traitement dissuasif.
3 b) Par l’introduction de la notion d’asile «
interne », la nouvelle loi d’une part réduit
le champ de l’asile (rejet de persécutés reconnus
comme tels mais qui devraient néanmoins repartir se réfugier
… dans une portion de leur pays qui ne serait pas administrée
par les autorités nationales) et d’autre part prépare
de nouvelles situations de « déboutés »
qu’il sera difficile de renvoyer dans leur pays (à
quelles autorités nationales demander un laissez-passer en
cas de renvoi contraint ?).
La CFDA continue à rejeter la notion d’« asile
interne » qui fait d’authentiques réfugiés
des « déboutés » et demande le réexamen
de la situation de ceux qui auraient déjà été
rejetés sur la base de cette notion.
4)
Une jurisprudence à établir de manière équitable
pour la « protection subsidiaire »
L’échec de l’asile territorial est reconnu. La
protection subsidiaire lui est opposée comme une meilleure
solution de protection. Il lui faut alors ne pas décourager
les espoirs suscités et acquérir ses « lettres
de noblesse » sans empiéter sur la protection prévue
par la Convention de Genève. Une jurisprudence est à
construire.
La CFDA demande
– que la protection subsidiaire s’applique à
la situation de déboutés dont les craintes de persécutions
– qui n’entreraient pas dans les motifs énoncés
par la Convention de Genève – n’ont pas été
jugées réellement infondées.
– que la loi soit lisible : une interprétation s’impose
pour le troisième motif d’accord de la protection subsidiaire
: « une menace directe et individuelle […] en raison
d’une violence généralisée » (article
2-II-2°c de la loi relative à l’asile modifiée).
5)
Des candidats à l’asile victimes du règlement
Dublin
Parmi les demandeurs d’asile se trouvent des étrangers
qui sont concernés par le règlement dit Dublin II,
qu’ils aient transité par un autre Etat membre ou y
aient demandé l’asile, qu’ils aient été
contrôlés pendant leur parcours ou aient déjà
été déboutés d’une façon
expéditive. La CFDA conteste le fait qu’avec l’application
stricte des critères de Dublin II, certains demandeurs soient
séparés de leur famille résidant en France,
d’autres soient éloignés après quelques
mois ou d’autres encore soient poussés à se
maintenir dans l’illégalité pour éviter
un nouveau départ vers l’Etat membre considéré
comme responsable.
La CFDA
– réitère son vœu que le persécuté
obligé de fuir ait droit au libre choix de son pays d’accueil
à l’intérieur de l’Union européenne
en fonction notamment de ses attaches familiales ou culturelles
;
– s’oppose à la mise en œuvre de la procédure
de « remise », contre leur gré, des demandeurs
d’asile aux autorités d’un autre Etat membre
désigné comme « responsable du traitement de
la demande » en application du règlement Dublin II
tant que les directives, notamment celles concernant les procédures,
les conditions d’accueil et l’interprétation
de la Convention de Genève, ne leur garantiront pas dans
cet Etat membre le même niveau de traitement et d’accueil
;
– rappelle que rien n’empêche les Etats membres,
même dans le cadre du règlement dit Dublin II, de décider
d’examiner une demande d’asile même si un autre
Etat membre est considéré comme « responsable
» de cet examen.
[1]
Selon les années, entre 13 et 7% des rares déboutés
à avoir obtenu un réexamen ont été reconnus
réfugiés : si le nombre est très marginal par
rapport à l’ensemble des statuts accordés, il
montre pourtant objectivement la fragilité de certains rejets.
[2] Alors que les difficultés linguistiques de nombreux demandeurs
sont évidentes et que des notices du formulaire OFPRA (encore
distribuées en préfecture) disent tolérer les
demandes en anglais (voir site de l’OFPRA), il semble que
l’Office ait anticipé la parution d’un décret
exigeant l’utilisation exclusive du français.
[3] Voir page définissant les « réexamens »
sur le site Internet de l’OFPRA.
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