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index loi sur l'asile
PROJET
DE REFORME DE L’ASILE :
COMMENTAIRES ET RECOMMANDATIONS
30
septembre 2003
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Le Sénat va examiner le 23 octobre 2003, le projet de loi
réformant la loi de 1952 relative au droit d’asile
qui a été adopté en première lecture
par l’assemblée nationale le 5 juin 2003. La Coordination
française pour le droit d’asile (CFDA), qui apporte
depuis plusieurs années au débat sur l’asile
une contribution riche de l’expérience et la diversité
de ses membres, présente dans ce document les commentaires
que lui inspire l’état actuel du projet de loi et les
recommandations qu’elle adresse aux parlementaires pour que
la réforme – nécessaire tant la situation est
critique – du dispositif d’asile en France respecte
les principes qu’elle défend dans sa plate-forme Dix
conditions minimales pour un réel droit d’asile en
France.
La réforme de la loi de 1952 sur l’asile qui va être
ici commentée ne peut être dissociée du programme
plus vaste de refonte législative engagé par le gouvernement,
qui, en s’attaquant au statut des étrangers en France,
touche celui des demandeurs d’asile et des réfugiés.
Après l’adoption en février 2003 de la loi sur
la sécurité intérieure,le projet de réforme
de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relatif à l’immigration
et au séjour des étrangers en France, adopté
en juillet par l’Assemblée et qui sera examiné
par le Sénat du 8 au 15 octobre, comporte des dispositions
directement liées aux questions d’asile. C’est
en effet cette ordonnance qui a été choisie comme
support pour la transposition en droit interne de la directive européenne
relative à la protection temporaire. C’est elle encore
qui prévoit les modalités dans lesquelles peuvent
être formulées les demandes d’asile à
la frontière ou en rétention et du maintien en zone
d’attente. Les dispositions prévues sont particulièrement
restrictives. Ce programme de réforme est complété
par une réorganisation du dispositif d'accueil des étrangers
: avec la création d’un contrat d’accueil et
d’intégration et d’une agence gouvernementale
de l’immigration. En ce qui concerne les demandeurs d’asile,
le gouvernement a annoncé la création de places supplémentaires
de CADA et de nouvelles missions pour ces centres (aide psychologique
pour le retour des déboutés) qui préfigurent
une transformation radicale du dispositif national d’accueil
des demandeurs d’asile et des réfugiés.
L'ensemble du projet de loi relative au droit d'asile est marqué
par une refonte en profondeur, puisque sont touchées à
la fois la composition des organes de détermination, la définition
du réfugié ainsi que les procédures d’admission
au séjour et de reconnaissance de la protection. De façon
générale, la CFDA note que la réforme privilégie
la gestion restrictive des flux migratoires au détriment
de la notion de “ protection ”. Cette orientation est
marquée par les pouvoirs conférés aux préfets
en matière de demande de réexamen de la protection
subsidiaire mais également dans l’annonce par le ministre
de l’Intérieur que des fonctionnaires de son ministère
devraient être intégrés dans les effectifs de
l’OFPRA , y compris à des postes décisionnels.
Le projet de loi s’inspire largement des propositions de directives
actuellement en cours de discussion au sein de l’Union européenne
: à cet égard, la CFDA regrette qu’il tende
à s’aligner sur les normes minimales fixées
par celles-ci lorsqu’il ne se situe pas en deçà,
en particulier sur la protection subsidiaire ou sur la notion d’asile
interne.
Le projet renvoie un grand nombre de modalités d’application
déterminantes à un décret en Conseil d’Etat
. La CFDA sera attentive à ce que des modalités d’application,
en particulier des délais de mise en œuvre des dispositions
votées, ne viennent pas affaiblir les droits des demandeurs
d’asile.
COMPOSITION
DE L’OFPRA ET DE LA COMMISSION DES RECOURS DES REFUGIES
OFPRA
et Conseil de l’OFPRA (articles 2 et 3 )
Dans
l’état actuel du projet de loi, l’OFPRA conserve
un statut d’un « établissement public doté
de l’autonomie financière et administrative auprès
du ministre des Affaires étrangères ». Cependant
l’hypothèse d’une co-tutelle de l’OFPRA
par les ministères de l’Intérieur et des Affaires
étrangères, voire d’une tutelle du ministère
de l’intérieur a été envisagée
sérieusement.. En tout état de cause, le projet de
loi prévoit une modification sensible des organes de direction
de l’Office :
« L’office est administré par un conseil d'administration
comprenant deux parlementaires désignés l’un
par l’Assemblée, l’autre par le Sénat,
des représentants de l’Etat et un représentant
du personnel de l'office. Le conseil d’administration fixe
les orientations générales concernant l’activité
de l’office ainsi que pour la période comprise
entre la date de l’entrée en vigueur de la loi et l’adoption
de dispositions communautaires en la matière, la liste des
pays d’origine considérés comme surs, mentionnés
au 2°de l’article 8. Il délibère
sur les modalités de mise en œuvre des dispositions
relatives à l’octroi du statut de réfugié
ou de la protection subsidiaire. Le président du conseil
d'administration est nommé parmi ses membres par décret
sur proposition du ministre des affaires étrangères
Le délégué du haut commissaire des Nations
unies pour les réfugiés, ainsi que trois personnalités
qualifiées nommées par décret, assistent aux
séances du conseil d’administration et peuvent y présenter
leurs observations et leurs propositions Au moins l’une des
trois personnalités qualifiées susmentionnées
représente les organismes participant à l’accueil
et à la prise en charge des demandeurs d’asile et des
réfugiés.
L'office est géré par un directeur général,
nommé par décret sur proposition conjointe du ministre
des affaires étrangères et du ministre de l’intérieur.
»
Le conseil d’administration voit ses prérogatives renforcées,
il est chargé non seulement de définir les orientations
générales de l’Office en particulier, l’établissement
à titre transitoire de la liste des pays considérés
comme sûrs (cf infra) mais également de délibérer
sur les modalités de mise en œuvre de l’octroi
du statut de réfugié et de la protection subsidiaire.
La CFDA s’interroge sur cette nouvelle compétence du
conseil d’administration et s’inquiète que la
doctrine de l’Office concernant l’octroi du statut de
réfugié soit décidée par le conseil.
Composition du conseil et rôle du HCR et des associations.
En ce qui concerne la composition de ce conseil, le projet adopté
par l’assemblée a apporté plusieurs modifications
: tout d’abord la présence de deux parlementaires,
représentant les deux assemblées ainsi que l’assurance
qu’au moins une des personnalités qualifiées
représentera les organismes chargés de l’accueil
des demandeurs d’asile. Malgré ces nouvelles garanties,
le Conseil de l’OFPRA restera constitué principalement
de représentants de ministères, d’autant plus
que les personnalités qualifiées tout comme le HCR
ne participeront pas aux délibérations du conseil
et ne pourront qu’y soumettre des propositions et des observations.
Il en ressort une hiérarchie entre membres du Conseil qui
conduit à un renforcement du contrôle des ministères
sur le fonctionnement de l’OFPRA.
Le HCR est selon son mandat, les résolutions successives
de l’assemblée générale des Nations Unies
et la Convention de Genève, le garant de l’application
des conventions internationales de protection des réfugiés
et de façon plus large des personnes nécessitant une
protection internationale. En particulier sur les notions d’interprétation
introduites par la loi, il est indispensable que le HCR puisse contrôler
la conformité de leur application avec les instruments internationaux.
- La CFDA demande que l’OFPRA soit doté d’une
réelle indépendance afin d’assurer l’application
pleine et entière des conventions et normes internationales
de protection des réfugiés . Afin de garantir cette
indépendance, la CFDA demande que soit confirmés la
présence et le rôle du HCR et des associations en tant
que membres à part entière du conseil.
Rôle du ministère de l’Intérieur et transmission
de documents vers ce ministère (article 3)
Le ministère de l’Intérieur, s’il n’obtient
pas la co-tutelle de l’OFPRA, renforce ses positions.
D’une part, le directeur général de l’Office
serait désormais nommé par décret sur proposition
conjointe des ministères des Affaires étrangères
et, avec ce projet de loi, de l’Intérieur.
le projet de loi prévoit également que les préfets
pourront solliciter à tout moment le réexamen par
l’OFPRA du bénéfice de la protection subsidiaire
pour des motifs d’ordre public (article 2 IV). Il est vraisemblable
également que le ministère de l’intérieur
ou les préfets pourront former un recours contre les décisions
d’accord de l’OFPRA auprès de la commission des
recours des réfugiés (cf.infra article 5).
Ce renforcement est également marqué par la transmission
à des « agents » du ministère de l’Intérieur
par l’OFPRA ou la Commission des recours des réfugiés
des décisions motivées et dans certains cas, de documents
d’état civil ou de voyage ou de copies de ces documents.
Les modalités de désignation et d’habilitation
de ces « agents » sont renvoyées au décret
d’application.
« Lorsqu’une demande d’asile est rejetée,
le directeur général de l’office ou
le président de la commission des recours des réfugiés
transmet la décision motivée au ministère de
l’intérieur. A la demande de ce dernier, le directeur
général de l’office communique à des
agents habilités des documents d’état civil
ou de voyage permettant d’établir la nationalité
de la personne dont la demande d’asile a été
rejetée, ou à défaut une copie de ces documents,
à la condition que cette communication s’avère
nécessaire à la mise en œuvre d’une mesure
d’éloignement et qu’elle ne porte pas atteinte
à la sécurité de cette personne ou de ses proches.
»
En dépit des garanties introduites dans l’ultime version
du texte, notamment en ce qui concerne « la sécurité
» des personnes concernées et de leurs proches, cette
transmission apparaît contraire au principe constitutionnel
de confidentialité et d’inviolabilité du dossier
OFPRA, tel qu’il a été dégagé
par la décision DC 97-389du 22 avril 1997 du Conseil constitutionnel.
Pour rappel, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition
du projet de loi Débré de 1997 qui prévoyait
de permettre l’accès du fichier dactyloscopique de
l’OFPRA à des agents spécialement habilités
du ministère de l’intérieur, en précisant
que :
« Considérant que la confidentialité des
éléments d’information détenus par l’office
français de protection des réfugiés et des
apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la
qualité de réfugié est une garantie essentielle
du droit d’asile, principe de valeur constitutionnelle qui
implique notamment que les demandeurs du statut de réfugié
bénéficient d’une protection particulière
; qu’il en résulte que seuls les agents habilités
à mettre en oeuvre le droit d’asile, notamment par
l’octroi du statut de réfugié, peuvent avoir
accès à ces informations, en particulier aux empreintes
digitales des demandeurs du statut de réfugié ; que
dès lors la possibilité donnée à des
agents des services du ministère de l’intérieur
et de la gendarmerie nationale d’accéder aux données
du fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs
du statut de réfugié créé à l’office
français de protection des réfugiés et apatrides
prive d’une garantie légale l’exigence de valeur
constitutionnelle posée par le Préambule de la Constitution
de 1946 ; »
Dans le projet actuel, non seulement L’OFPRA pourra transmettre
des éléments d’identité (documents de
voyage) mais également la motivation de ses décisions
de rejet. Cette disposition est clairement contraire à la
Constitution.
En outre, cette mesure apparaît comme une mesure de contrôle
des flux migratoires au détriment de la protection. En effet,
selon l’exposé des motifs, la connaissance des décisions
motivées par le ministère servirait à «
mieux assurer sa défense dans les éventuels contentieux
relatifs aux mesures d’éloignement » ; la possession
des documents d’état civil rendrait plus aisée
l’identification des personnes. Comme le précise l’exposé
des motifs, « idéalement, une décision définitive
de rejet devrait se traduire effectivement par une mesure d’éloignement
».
- La CFDA s’inquiète que l’ensemble de
ces mesures n’aboutisse, en fait sinon en droit, à
un contrôle de cet organisme par le ministre de l’Intérieur.
- La CFDA demande que la possibilité de transmission des
décisions motivées et de documents d’état
civil au ministère de l’Intérieur ne soit pas
introduite dans la loi.
Composition
de la Commission des recours des réfugiés (article
5)
Un nouveau mode de nomination des membres de la Commission des recours
des réfugiés est prévu : les présidents
de section pourront être nommés parmi les corps de
la justice administrative (Conseil d’Etat, Tribunaux administratifs,
Cour des Comptes ou chambres régionales des comptes) mais
également de l’ordre judiciaire.
En ce qui concerne les assesseurs, le projet de loi prévoit
de nouvelles modalités de désignation. Les actuels
représentants du conseil de l’OFPRA seraient nommés
par le vice président du Conseil d’Etat sur proposition
des ministères représentés au conseil d’administration
de l’Office.
Après la discussion à’ l’assemblée,
le HCR ne serait pas représenté es qualités
mais aurait la possibilité de nommer des « personnalités
qualifiées de nationalité française après
avis conforme du Vice Président du Conseil d’Etat ».
La CFDA constate qu’en dépit du maintien de la nomination
d’un assesseur par le HCR, l’équilibre de la
Commission des recours est modifié. En effet, la nouvelle
formulation ne prévoit pas une représentation es qualités
du HCR. L’argument développé par le gouvernement
du caractère national de la protection subsidiaire apparaît
peu convaincant au regard du mandat confié au HCR par l’assemblée
de Nations Unies et de la décision du conseil constitutionnel
DC 98-399 du 5 mai 1998, qui saisi sur la question de l’asile
constitutionnel, forme nationale d’asile, avait estimé
la présence du HCR conforme à la Constitution.
En revanche, la CFDA estime que la nomination d’assesseurs
sur proposition des ministères représentés
au conseil de l’Office, limite l’indépendance
de la Commission au moment où ces ministères voient
renforcer leur rôle au sein de l’OFPRA et que l’administration
pourra former un recours contre les décisions d’accord
de l’Office.
-La
CFDA demande donc que la loi maintienne au sein de la Commission
des recours des Réfugiés un représentant du
HCR. Pour assurer son indépendance, La CFDA suggère
que l’assesseur représentant les ministères
soit remplacé par un juge judiciaire afn que la Commission
des recours soit composée d’un juge administratif,
d’un juge judiciaire et d’un représentant du
HCR.
DEFINITION DU STATUT DE REFUGIE ET DE LA PROTECTION SUBSIDIAIRE
Le
projet de loi, s’il ne modifie pas la définition du
réfugié contenue dans la loi du 25 juillet 1952, introduit
la notion de protection subsidiaire mais également des critères
d’interprétation.
ACTEURS DE PERSECUTION ET DE PROTECTION - NOTION D’ASILE
INTERNE
Le projet de loi élargit la définition des acteurs
de persécution par rapport à la jurisprudence française
actuelle pour la reconnaissance de la qualité de réfugié
(article 2) : comme le précise l’exposé des
motifs, « le critère jurisprudentiel de l’origine
étatique est abandonné ».
« Les persécutions prises en compte dans l'octroi de
la qualité de réfugié et les atteintes graves
pouvant donner lieu au bénéfice de la protection subsidiaire
peuvent être le fait des autorités d'un Etat, de partis
ou d'organisations qui contrôlent l'Etat ou une partie substantielle
du territoire de l'Etat, ou d'acteurs non étatiques dans
les cas où les autorités refusent ou ne sont pas en
mesure d'offrir une protection. »
- La CFDA se félicite que la loi explicite la notion
d’acteurs de persécution d’une manière
plus conforme à l’esprit de la convention de Genève
et l’applique à la fois à la reconnaissance
de la qualité de réfugié et à l’attribution
de la protection subsidiaire.
Le
projet de loi introduit néanmoins les notions d’acteurs
de protection et d’asile interne (article 2) :
« L'office peut rejeter la demande d'asile d'une personne
qui aurait accès à une protection sur tout ou partie
du territoire de son pays d'origine si cette personne n’a
aucune raison de craindre d’y être persécutée
ou d’y être exposée à une atteinte grave
et s’il est raisonnable d’estimer qu’elle peut
rester dans cette partie du pays. L’office tient compte des
conditions générales prévalant dans cette partie
du territoire et de la situation personnelle du demandeur au moment
ou il statue sur la demande d’asile.
Les autorités susceptibles d'offrir une protection peuvent
être les autorités d'un Etat, des partis ou des organisations,
y compris des organisations internationales, contrôlant l'Etat
ou une partie substantielle du territoire de l'Etat »
La CFDA s’inquiète fortement de l’introduction
des notions d’acteurs de protection et d’asile interne
qui pourraient annihiler la possibilité concrète d’obtenir
la protection de la convention de Genève ou la protection
subsidiaire pour de nombreux demandeurs. Des exemples récents
(les poches humanitaires en Bosnie, la zone humanitaire au Rwanda)
ont en effet montré que, même sous la protection d’une
force internationale, la possibilité d’une option d’asile
interne n’est pas une forme de protection suffisante et durable.
Comme le précise l’exposé des motifs, «
lorsqu’elle existe dans le pays d’origine, la protection
des personnes est normalement assurée par les autorités
étatiques ». En effet, seuls les Etats internationalement
reconnus peuvent offrir une protection effective à leurs
ressortissants, seuls les Etats sont engagés par la signature
des textes internationaux. Un parti ou une organisation y compris
internationale ne saurait assurer une protection de la nature de
celle d’un Etat internationalement reconnu.
La Commission nationale consultative des Droits de l’Homme
dans son avis du 24 avril 2003 sur le projet de loi rappelait que
:
« Ce principe est illustré par la jurisprudence
du Conseil d’Etat et de la Commission des Recours des réfugiés
qui n’ont admis la notion d’agent de protection que
pour une mission d’administration décidée de
jure par le Conseil de sécurité des Nations unies
(mission des Nations unies au Kosovo, mission des Nations unies
au Timor oriental) en s’assurant de l’effectivité
de cette protection. En revanche, des missions de maintien de la
paix mises en place sur la base de l’article 6 de la Charte
des Nations Unies n’ont pas été prises en compte.
A cet égard, les génocides perpétrés
au Rwanda ou en Bosnie en dépit de la présence de
missions d’assistance des Nations Unies constituent des rappels
impératifs aux obligations de protection »
« Ces deux notions sont par ailleurs contraire à la
Constitution en ce qu’elle limite le champ d’application
de l’asile constitutionnel introduit par la loi du 11 mai
1998 laquelle se réfère explicitement au Préambule
de la Constitution. Dans l’esprit du législateur et
de la jurisprudence établie par la Commission de recours
des réfugiés, cette forme d’asile vise à
accorder le statut de réfugié aux combattants de la
liberté indépendamment de toute considération
d’acteurs de persécution ou de possibilité interne
de protection. »
En outre, la rédaction connue est d’une part très
floue, d’autre part en deçà de la norme minimale
européenne en cours de discussion : en effet, le texte parle
d’un « accès à une protection sur tout
ou partie du territoire de son pays d'origine » sans que ne
soit explicitée la possibilité raisonnable de s’installer
durablement et d’y jouir de l’ensemble des droits attachés
à une protection (droits fondamentaux mais également
économiques et sociaux). Ces éléments sont
pourtant la principale condition fixée par les recommandations
du HCR .
Il existe un réel danger que la possibilité théorique
d’un asile interne par un acteur de protection différent
de l’Etat soit utilisée pour rejeter les demandes d’asile
de personnes qui ont dû fuir non seulement des persécutions
et des menaces graves dans une partie du territoire mais également
l’indigence et l’absence de droits dans une autre partie
du territoire.
- La CFDA demande que les notions d’acteurs de protection
et d’asile interne ne soient pas introduites dans la loi sur
l’asile.
DEFINITION
ET MOTIFS DE REFUS DE LA PROTECTION SUBSIDIAIRE
Le projet de loi prévoit de supprimer l’asile territorial
et d’instituer une protection subsidiaire définie ainsi
(article 2) :
« Sous réserve des dispositions de l'alinéa
4 du présent article, il accorde le bénéfice
de la protection subsidiaire à toute personne qui ne remplit
pas les conditions d'octroi du statut de réfugié …
et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à
l'une des atteintes graves suivantes :
- la peine de mort ;
- la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants
;
- S’agissant d’un civil, une menace grave, directe
et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison
d’une violence généralisée résultant
d’une situation de conflit armé interne ou international.
»
Selon l’exposé des motifs, lorsque les conditions seront
réunies, « l’OFPRA sera tenu d’octroyer
la protection subsidiaire » ; en effet, le projet de loi prévoit
que l’Office « accorde » la protection alors qu’actuellement,
la loi prévoit que le ministère « peut accorder
» l’asile territorial. En outre, « il appartiendra
à l’OFPRA de vérifier en premier lieu si le
demandeur relève des critères de la Convention de
Genève avant d’envisager, si tel n’est pas le
cas, l’octroi éventuel de la protection subsidiaire
».
La
CFDA demande
- que toutes les garanties soient prises pour que le bénéfice
de la protection subsidiaire soit effectivement accordé à
toute personne répondant aux critères et « qui
ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié
» et qu’une application restrictive de la Convention
de Genève ne substitue pas la protection subsidiaire à
la protection du statut de réfugié.
La
définition retenue dans le projet de loi s’inspire
de celle actuellement en débat au sein de l’Union européenne,
issue d’une proposition de directive. La CFDA estime que la
définition de la protection subsidiaire, notamment si elle
est couplée aux notions d’asile interne et d’acteurs
de protection, va créer de nouvelles situations de personnes
ni éligibles, ni reconductibles, en particulier si elles
viennent de pays où existe un conflit armé interne
ou international. Tout d’abord, la CFDA s’interroge
sur l’interprétation qui pourra être faite de
la compatibilité entre une « violence généralisée
» résultant d’une situation de conflit armé
interne ou international et une « menace grave, directe et
individuelle». Cette définition de la menace, plus
contraignante que celle contenue dans l’article 1er de la
convention de Genève, risque d’exclure de la protection
subsidiaire de nombreux demandeurs, par exemple des déserteurs
et insoumis sauf s’ils ont des motifs de conscience. D’autre
part, le projet de loi fait disparaître la notion de «
menace grave contre la liberté » d’une personne,
qui figure actuellement comme cause d’éligibilité
à l’asile territorial, restreignant ainsi le champ
d’application.
La
CFDA demande
- que la notion de menace contre la liberté d’une personne
soit maintenue comme motif susceptible d’être pris en
considération pour l’application de la nouvelle protection
subsidiaire ;
- que la protection subsidiaire permette de protéger ceux
qu’il est manifestement impossible de renvoyer en raison de
situations d’insécurité générale
ou de manque de liaison de transport et ceux dont la mesure d’éloignement
est annulée en ce qui concerne le pays de renvoi sur la base
de l’article 3 de la Convention européenne des droits
de l’homme.
Cessation
et exclusion de la protection subsidiaire (article 2)
La CFDA regrette la nature précaire du nouveau statut de
protection subsidiaire, lequel risque de laisser le bénéficiaire
dans une incertitude permanente puisque le projet de loi prévoit
que son titre de séjour pourra lui être retiré
« à tout moment ».
« Le bénéfice de la protection subsidiaire est
accordé pour une période d'un an renouvelable.
L'office, procédant à son initiative ou à la
demande du représentant de l'Etat à un réexamen,
peut retirer à tout moment le bénéfice de la
protection subsidiaire pour les motifs énumérés
aux alinéas a, b, c et d.
Il peut refuser à chaque échéance de renouveler
le bénéfice de la protection subsidiaire lorsque les
circonstances ayant justifié son octroi ont cessé
d'exister ou ont connu un changement suffisamment profond pour que
celle-ci ne soit plus requise. »
Le projet de loi prévoit un nombre important de clauses d’exclusion
à la protection subsidiaire, des motifs plus précis
que dans les différentes versions de l’avant-projet
et qui reprennent et étendent les motifs d’exclusion
de la Convention de Genève.
« la protection subsidiaire n’est pas accordée
à une personne dont on a des raisons sérieuses de
penser :
« a) qu’elle a commis un crime contre la paix, un crime
de guerre ou un crime contre l’humanité ;
« b) qu’elle a commis un crime grave de droit commun
;
« c) qu’elle s’est rendue coupable d’agissements
contraires aux buts et aux principes des Nations unies ;
« d) que sa présence sur le territoire constitue une
menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique
ou la sûreté de l’Etat.
L’office, procédant à son initiative ou à
la demande du représentant de l’Etat à un réexamen,
peut retirer à tout moment le bénéfice de la
protection subsidiaire pour les motifs énumérés
aux alinéas a, b, c et d précédents »
La CFDA s’inquiète de l’ajout de clauses de cessation
autres que celles de la Convention de Genève, en particulier
les notions de « crime grave de droit commun » sans
précision de lieu de la commission de ce crime et de «
menace grave pour l’ordre public, la sécurité
publique ou la sûreté de l’Etat » alors
que ces notions, dont les éléments constitutifs ne
peuvent être répertoriés, sont en droit français
des plus mouvantes.
La CFDA demande
- que les motifs d’exclusion de la protection subsidiaire,
s’ils devaient exister, ne soient pas plus larges que ceux
de la Convention de Genève ;
- que la possibilité ne soit pas donnée au préfet
de saisir l’OFPRA à tout moment d’une demande
de réexamen de la situation d’un bénéficiaire
de la protection subsidiaire.
LA
PROCEDURE
DES GARANTIES DE PROCEDURE
La réduction des délais d’instruction avait
été l’annonce phare du président de la
République le 14 juillet 2002 et, comme le précise
l’exposé des motifs du projet de loi, « l’objectif
de la réforme est de raccourcir les délais d’instruction
des demandes d’asile ». Depuis de nombreux mois, la
CFDA est fréquemment intervenue afin que soient améliorées
les conditions de vie des demandeurs d’asile et les conditions
de traitement de leurs demandes. Elle ne peut que se réjouir
de la volonté d’accélérer le traitement
des demandes à condition que le principal résultat
ne soit pas un traitement expéditif de certains dossiers
avec des garanties moindres et une accélération excessive
des rejets, de nombreux demandeurs étant alors soumis à
des mesures d’éloignement que le ministre de l’Intérieur
veut rendre plus efficaces par le projet de loi relatif à
l’immigration adopté en Conseil des ministres le 30
avril
La CFDA , si elle salue l’introduction d’une procédure
unique de détermination avec des décisions motivées
et susceptibles de recours suspensifs pour l’ensemble des
demandes d’asile, regrette que des garanties existantes soient
supprimées du projet de loi, en particulier pour les recours
devant la Commission des recours, et que ne soient pas reprises
les garanties évoquées par le ministre des Affaires
étrangères lors de sa communication le 25 septembre
2002 (entretien systématique, présence d’un
tiers). Le projet de loi, s’il affirme que le demandeur est
mis en mesure de présenter les éléments à
l’appui de sa demande, renvoie un grand nombre de modalités
d’application déterminantes à un décret
en Conseil d’Etat, en particulier les délais de mise
en œuvre des dispositions votées.
La CFDA demande que les garanties de procédure soient introduites
afin
- que le demandeur soit entendu aussi bien par l’OFPRA que
par la Commission des Recours, si besoin est avec un interprète
dans sa langue maternelle ;
- qu’au cours de cet entretien, le demandeur puisse être
assisté d’un conseil de son choix, avocat, membre d’une
association ou personne tierce ;
- que la loi de 1991 sur l’aide juridictionnelle soit modifiée
pour que l’ensemble des demandeurs y ait accès ;
- que les frais de transport pour se rendre à un entretien
ou à une audience et de traduction des documents produits
en langue étrangère soient à la charge de l’Etat
;
- que le demandeur puisse relire le compte rendu d’entretien,
y apporter des précisions écrites et le signer.
RECOURS
CONTRE LES DECISIONS DE L’OFPRA
Le contrôle de la Commission des recours est étendu
à l’ensemble des décisions de l’Office,
qu’il s’agisse de décisions de refus ou de décisions
d’octroi (article 5). En effet, le projet de loi prévoit
que « la commission statue sur les recours formés contre
les décisions de l'office prises en application de l’article
2 de la présente loi. ». Le projet de loi envoie au
décret d’application la précision « des
recours prévus au II de l’article 5, le recours en
révision contre les décisions de la commission ainsi
que les délais pour les former ».
LA CFDA estime que la nouvelle formulation de l’article 5
contient une menace. En effet, il n’est pas précisé
qui peut formuler ce recours. S’il s’agit de l’intéressé,
cela représente une garantie juridictionnelle en particulier
pour les personnes à qui le statut de réfugié
est refusé mais à qui est accordée la protection
subsidiaire, qui pourront ainsi demander à la commission
la requalification de la protection. En revanche, il s’agirait
d’un très net recul s’il s’agit d’ouvrir
un droit de recours à des autorités, qui ne sont pas
précisées dans le projet de loi-elles seront précisées
dans le décret d’application- mais qui pourraient être
le ministère de l’intérieur ou les préfectures,
afin de contester une décision de l’OFPRA, de reconnaissance
de statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.
On peut s’interroger sur la conformité de cette disposition
avec la Constitution et avec les règles générales
du droit dans la mesure où seules les parties peuvent contester
une décision qui leur fait grief, en l’occurrence l’OFPRA
qui pourrait difficilement contester sa propre décision ou
l’intéressé.
La CFDA regrette que le projet de loi supprime de l’article
5 les garanties de procédure déjà existantes,
à savoir la possibilité pour les requérants
de présenter leurs explications et de s’y faire assister
d’un conseil (voir recommandation ci-dessus). En outre, le
projet amendé par l’assemblée prévoit
que le Président et les Présidents de sections pourront
statuer par ordonnance, sans que l’intéressé
n’ait été entendu en audience publique, le cas
échéant assisté d’un conseil, dès
lors que le recours « ne présente aucun élément
sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la
décision du directeur de l’Office ».
Cette disposition apparaît contraire aux règles générales
du droit qui prévoient la collégialité des
décisions sur le fond. En outre, en privant un nombre important
de demandeurs de la possibilité de s’expliquer, assisté
le cas écheant assisté d’un conseil, cette disposition
est une atteinte aux droits de la défense constitutionnellement
garantis.
- La CFDA demande que l’article 5 précise que la Commission
des recours des réfugiés statue sur les recours formulés
par les étrangers et apatrides contre les décisions
de l’OFPRA.
- La CFDA demande que ne soit pas introduite la possibilité
de statuer par ordonnance sur des motifs de fond.
En revanche, la Commission des recours n’aurait plus à
se prononcer sur les requêtes adressées par des réfugiés
statutaires exposés à une menace d’éloignement.
Cette suppression semble contraire à l’article 32-2
de la Convention de Genève qui prévoit que, en cas
d’expulsion, «le réfugié devra, sauf si
des raisons impérieuses s’y opposent, être admis
à fournir des preuves tendant à le disculper, à
présenter un recours et à se faire représenter
devant une autorité compétente ». On peut s’interroger
sur la motivation réelle de cette suppression alors même
que l’exposé des motifs reconnaît que ces recours
sont justement « assez exceptionnels ».
-
La CFDA demande que soit conservée la procédure d’avis
de la Commission des recours contre les mesures d’expulsion
prises à l’encontre des réfugiés qui
représente une garantie du respect des articles 31, 32 et
33 de la Convention de Genève.
PROCEDURE PRIORITAIRE ET PAYS D’ORIGINE SURS
- Règlement Dublin II et demande d’asile
L’article 10 –1 de la loi du 25 juillet 1952 prévoit
à l’heure actuelle que le demandeur de statut de réfugié
dont il est établi qu’il relève de la responsabilité
d’un autre Etat partie à la convention de Dublin pour
l’examen de sa demande, n’est pas autorisé à
séjourner provisoirement au titre de l’asile, ni à
saisir l’OFPRA de sa demande. En apparence le projet de loi
ne fait qu’adapter ce texte en visant le règlement
du 18 février 2003 dit règlement Dublin II, relatif
aux normes minimales de responsabilité dans l’examen
des demandes d’asile, qui est entré en vigueur en septembre
2003.
Cependant, les dispositions de l’article 10-1 ne s’appliquaient
qu’aux demandes de statut de réfugié. Les personnes
qui sollicitaient l’asile territorial visé par l’article
13, forme nationale de protection, n’était pas soumis
à ces dispositions.
En unifiant les procédures d’asile, le projet de loi
donne compétence à l’OFPRA non seulement pour
la Convention de Gènève mais également pour
deux formes nationales de protection (l’asile constitutionnel
et la protection subsidiaire) qui ne sont pas explicitement mentionnés
dans le règlement Dublin. On peut dès lors s’interroger
sur la Constitutionnalité de cette disposition au regard
de la décision du Conseil Constitutionnel du 13 août
1993 qui avait dégagé des principes constitutionnels
l’obligation d’examen des demandes invoquant le préambule.
- pays « sûrs »
Le projet de loi ajouterait aux exceptions à l’admission
au séjour prévues à l’article 10 qui
devient l’article 8 de la loi du 25 juillet 1952, le motif
suivant :
« 2° L’étranger qui demande à bénéficier
de l’asile a la nationalité d’un pays pour lequel
ont été mises en œuvre les stipulations de l’article
1er C 5 de la convention de Genève susmentionnée ou
d’un pays considéré comme un pays d’origine
sûr. Un pays est considéré comme tel s’il
respecte les principes de la liberté, de la démocratie
et de l’Etat de droit, ainsi que les droits de l’homme
et les libertés fondamentales ;
Le pays « sûr » n’est plus défini
en référence à la proposition de directive
de l'Union européenne relative à des normes minimales
concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut
de réfugié (articles 29 à 31 et annexe II).
Néanmoins, selon l’exposé des motifs, l'objectif
du gouvernement est d'aboutir à la fixation sur le plan européen
d'une « liste commune qui s'imposera à l'ensemble des
Etats membres », « facilement révisable pour
tenir compte des évolutions de la situation internationale
».
La CFDA estime que l’introduction de la notion de pays d’origine
sûr dans la législation nationale est une grave entorse
au principe de non-discrimination, énoncé par l’article
3 de la convention de Genève , les demandes des ressortissants
de ces pays étant examinées dans la procédure
prioritaire et ne bénéficiant alors que d’un
examen rapide et sans recours suspensif. La définition est
désormais rédigée en des termes très
généraux et la CFDA s’interroge sur les modalités
d’application des critères introduits, notamment s’il
suffit de « présumer » que le pays est sûr
; en effet, selon l’exposé des motifs, un pays peut
être qualifié de « sûr » lorsqu’«
on peut présumer que des persécutions ne sauraient
être ni perpétrées, ni autorisées, ni
laissées impunies ».
?La CFDA demande que la notion de pays d’origine sûr
ne soit pas introduite dans la loi sur l’asile.
-
délai d’instruction et recours en procédure
prioritaire
La version définitive du projet de loi ne mentionne plus
de délai pour l’instruction des demandes en procédure
« prioritaire », cette précision est reportée
au décret d’application. Des versions intermédiaires
du texte, il ressort que l’instruction des demandes accélérées
pourrait être limitée à 15 jours, voire à
96 heures pour les personnes maintenues en rétention administrative.
En outre, le projet de loi relatif à l’immigration
prévoit que le demandeur d’asile placé en centre
de rétention qui n’aurait pas formulé sa demande
dans un délai de cinq jours, verrait sa demande déclarée
irrecevable.
La CFDA s’inquiète fortement que la procédure
prioritaire ainsi définie, ne permette pas un examen sérieux
et approfondi de la demande, surtout en l’absence d’un
recours suspensif.
-
La CFDA demande que des recours en urgence et suspensifs soient
introduits dans la législation afin que l’étranger
puisse contester le refus d’admission au séjour au
titre de l’asile et l’éventuelle décision
de rejet de sa demande par l’OFPRA.
ADMISSION
AU SEJOUR DES DEMANDEURS D’ASILE
Le projet de loi prévoit que l’article 11 devienne
l’article 9 et soit ainsi rédigé :
« Lorsqu'il est admis à séjourner en France
en application des dispositions de l'article 8, l’étranger
qui demande à bénéficier de l’asile se
voit remettre un document provisoire de séjour lui permettant
de déposer une demande d'asile auprès de l'office
français de protection des réfugiés et apatrides.
L’office ne peut être saisi qu’après la
remise de ce document au demandeur. Après le dépôt
de sa demande d'asile, le demandeur se voit délivrer un nouveau
document provisoire de séjour. Ce document est renouvelé
jusqu'à ce que l'office statue et, si un recours est formé
devant la commission des recours, jusqu'à ce que la commission
statue. »
La CFDA, attachée au principe de l’admission au séjour
des demandeurs d’asile, a alerté les pouvoirs publics
depuis de nombreux mois sur les dysfonctionnements graves de services
préfectoraux conduisant à des délais d’attente
de plusieurs mois avant l’admission au séjour des demandeurs
d’asile.
LA CFDA constate que si le projet de loi revient sur des dispositions
envisagées dans l’avant-projet de loi qui visaient
à retarder l’admission au séjour après
le dépôt de la demande OFPRA, les incertitudes et les
inquiétudes demeurent concernant les délais d’attente
pour l’admission au séjour qui ne seront précisés
que dans le décret.
En outre, la CFDA considère que les documents provisoires
de séjour dont la durée de validité sera fixée
par décret, doivent être de durée suffisante
pour assurer l’accès des demandeurs d’asile aux
dispositifs sociaux de droit commun (CMU) ou spécifiques
(hébergement, allocation pour vivre dignement…).
-
La CFDA demande que le délai d’enregistrement des demandes
par les préfectures qui sera fixé par décret
en Conseil d’Etat soit le plus court possible et, à
tout le moins, inférieur à trois jours, délai
prévu par l’article 6 de la directive européenne
sur les normes minimales d’accueil .
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